Corpi ispettivi: un ritorno al passato? – Sintesi n. 2/2019

Rivoluzione nei verbali degli ispettori del lavoro. Ma non solo, si direbbe.

Con approccio creeping, la Circolare n. 1/2019 dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro sembra rappresentare una decisa svolta rispetto alla recente storia dei controlli del lavoro.

Una storia iniziata con la Riforma Biagi e passata per la nota Direttiva Sacconi del 2008, fino a giungere al Decreto legislativo n. 149/2015. Quello dell’unificazione delle maggiori funzioni ispettive in un’unica agenzia parastatatale: l’Ispettorato Nazionale – Inl. Da allora il frammentato mondo ispettivo si è, bene o male, coagulato attorno al progetto del Jobs Act.

Ma che dice di così nuovo, oggi, la Circolare n. 1/2019?

Va innanzitutto evidenziato il suo background, che, a quanto è dato comprendere alla lettura, affonda in rilievi e osservazioni condivisi sorti presso la “Commissione Centrale di programmazione dell’attività di vigilanza” (da non confondere con la “Commissione Centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza”, quale più alto consesso in materia di controlli).

A quanto pare la predetta Commissione Centrale avrebbe rilevato non solo la sacrosanta “esigenza di una semplificazione delle attività di accertamento” (le semplificazioni sono sempre benvenute, come noto a tutti), ma pure il bisogno di “una razionalizzazione dei contenuti delle avvertenze inerenti gli strumenti di tutela”.

Vi è da dire che il contribuente, in linea di massima, piuttosto che le summenzionate, è solito avvertire l’urgenza di altre problematiche, più sostanziali, connesse all’ispezione.

Ma al fascino di una sollecitazione alla semplificazione nessuno può sottrarsi.

Vediamo di cosa si tratta, dunque.

AZIONE UNICA E TRIPARTITA

Quanti sono i corpi ispettivi?

Alla domanda il Decreto attuativo del Jobs Act offre una risposta abbastanza chiara.

Uno solo è il personale ispettivo del lavoro, il quale, peraltro, gode delle medesime competenze e potestà.

La massima semplificazione recata dal Jobs Act è stata quella di assicurare “omogeneità operative” tra tutti gli ispettori, di qualunque origine.

Art. 1, co. 2, D.lgs. n. 149/2015 L’Ispettorato svolge le attività ispettive già esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dall’INPS e dall’INAIL. Al fine di assicurare omogeneità operative di tutto il personale che svolge vigilanza in materia di lavoro, contribuzione e assicurazione obbligatoria, nonché legislazione sociale, ai funzionari ispettivi dell’INPS e dell’INAIL sono attribuiti i poteri già assegnati al personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ivi compresa la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria secondo quanto previsto dall’articolo 6, comma 2, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 e alle medesime condizioni di legge.

Per cui da settembre 2015, dal punto di vista giuridico, non è affatto rilevante che gli ispettori, oltre che presso l’Ispettorato del lavoro, continuino a essere incardinati presso Inps e Inail. Per legge tutti gli ispettori, non solo possono, ma sono tenuti per legge a verificare ogni aspetto della vita delle aziende sottoposte alle loro verifiche. Senza distinzioni dettate dalla circostanza che si verta in materia di adempimenti formali, contributi, infortuni, eccetera.

Anche per rafforzare la prevista unità d’azione (come pure di appartenenza “spirituale”, in attesa della fusione futura. Cfr. art. 7, D.lgs. cit., per cui “ il personale ispettivo già appartenente all’Inps e all’INAIL è inserito in un ruolo ad esaurimento dei predetti Istituti”), si era giunti per l’appunto all’unificazione effettiva dei modelli di verbali ispettivi, uguali per tutti i funzionari procedenti sotto un’unica insegna: quella dell’Inl.

In sostanza, a seguito del Decreto legislativo n. 149/2015, era diventata naturalmente unica la modalità di verbalizzazione, a prescindere che in essa fosse incorporata la constatazione di illeciti amministrativi, di evasioni contributive o di valutazioni di non corrette del rischio assicurato.

Tutto chiaro? Non tutto, si direbbe.

Infatti ora la Circolare n. 1/2019 fa riferimento alle “vigilanze” (quindi non una, ma molte “anime” ispettive).

Dando precisazione alle nuove indicazioni, la nota avverte che tali “vigilanze”, anche se condividono lo stesso accertamento ispettivo, hanno risultanze che possono essere “riportate in verbali separati, rispettivamente per gli aspetti amministrativo-sanzionatori e contributivi”.

Tradotto nella sostanza operativa, tanto pare significare che se pure oggi operassero congiuntamente ispettori di Inps, Inail e Ispettorato Nazionale (come detto, di diritto, tutti funzionari con medesime qualifica e competenze), ciascuno di essi formerebbe un proprio verbale di accertamento, “declinato” a seconda dell’ente di appartenenza.

Quindi nel caso anzidetto l’azienda dovrà attendersi non uno -come fino a oggi-, ma tre verbali ispettivi.

Una soluzione che, se le parole sono bene intese, non può che significare un ritorno alla storica e tripartita polarizzazione del personale ispettivo, tra quanti sono dediti alla verifica della correttezza formale dei rapporti di lavoro (il Welfare/Inl: in effetti si tratta solo di una “tradizionale” limitazione della sua attività), della contribuzione (Inps) e dei premi assicurativi (Inail).

Tutti in ordine sparso, allora? Sì e no.

Per la Circolare in commento, infatti, “ le differenti verbalizzazioni devono essere completamente coerenti nella ricostruzione dei fatti oggetto di accertamento…va pertanto escluso che le differenti verbalizzazioni… possano risultare tra loro contraddittorie”.

Come si fa a rendere molteplici verbali autonomi in piena coesione? Esattamente non è dato sapere.

O meglio. L’Ispettorato Nazionale sembra suggerire che il “verbale amministrativo” (si immagina che ci richiami al verbale attinente alla contestazione di illeciti amministrativi) debba precedere il “verbale contributivo”.

Di modo che quest’ultimo “rechi i riferimenti del verbale amministrativo”.

Premesso che non pare esistere in rerum natura un verbale “amministrativo” ontologicamente differente dal verbale “contributivo” (tutti e due atti di accertamento tecnico di carattere amministrativo, redatti da soggetti dotati di medesimi poteri) non è detto, come sembra arguire la Circolare, che il verbale di

contestazione di illeciti amministrativi preceda di norma quello di constatazione di omissioni contributive e di premio. Al contrario.

Non di rado l’azione di accertamento con cui si recupera contribuzione precede di tempo (anche molto tempo, talvolta) la contestazione di possibili illeciti amministrativi.

Ma vi è di più.

Facciamo il caso che chi agisce anzitempo sia un ispettore Inps, il quale constata che un lavoratore è stato impiegato per due mesi in modo irregolare. Non sarebbe certo corretto, ferma l’attuale normativa, che tale ispettore Inps si limitasse a recuperare solo la contribuzione evasa, in quanto dovrebbe necessariamente anche contestare l’illecito amministrativo del lavoro sommerso.

I sopra enunciati poteri di legge non danno “scampo” in tale senso.

Ma come dovrebbe agire tale funzionario?

Con un unico verbale di accertamento “amministrativo-contributivo” (usando la terminologia della Circolare), si suppone.

Se egli pensasse di operare solo con il “suo” verbale “contributivo” – lasciando magari ad altri ispettori (quelli dell’Inl, si immagina) il verbale “amministrativo”-, è probabile che i rischi di una personale responsabilità sarebbero notevoli. Per esempio, quello di avere omesso una contestazione di competenza.

Oppure di avere costretto altri organi – che di fatto non hanno constatato alcunché – ad operarla successivamente in luogo suo e, id quod plerumque accidit, tardivamente.

RICORSI PIÙ DIFFICILI

Anche con riguardo alla parte delle cosiddette “avvertenze” dei verbali ispettivi si segnalano novità sostanziali e non di mero restyling.

Innanzitutto, la Circolare n. 1/2019 precisa che se verbali amministrativi e contributivi avranno avuto a oggetto l’accertamento degli stessi rapporti di lavoro (es. si accerta che lavoratori autonomi sono in effetti subordinati: con il verbale “amministrativo” contesto illeciti formali; con quello “contributivo” le omissioni dei versamenti che ne sono ingenerate), solo un verbale potrà essere impugnato di fronte al Comitato per i rapporti di lavoro.

Al riguardo la direttiva si spinge a parlare addirittura di “impossibilità di ricorrere innanzi al Comitato ex art. 17, D.lgs. n. 124/2004” e del fatto che “l’unico verbale che potrà essere impugnato …sarà quello notificato per primo”.

Vediamo una possibile situazione interessata dalle nuove indicazioni.

Ispettori di una sede territoriale dell’Ispettorato disconoscono una collaborazione di lavoro autonoma. Perimetrando la propria azione al solo “verbale amministrativo”, si limitano a contestare i sintomatici illeciti amministrativi formali che ne conseguono, come quelli attinenti alla mancata registrazione sul Libro unico di lavoro, alla mancata consegna della dichiarazione di assunzione, eccetera.

A questo punto l’azienda che riceve il verbale “amministrativo” decide di presentare allo stesso Ispettorato del lavoro il solo ricorso previsto dall’art. 18, L. n. 689/1981.

Dopo due mesi l’azienda riceve però anche il verbale “contributivo” conseguente. A questo punto stabilisce che sia opportuno impugnarlo con ricorso al Comitato per i rapporti di lavoro.

Stando alla Circolare in commento, quest’ultimo ricorso al Comitato sarebbe inammissibile (“ impossibile”), dato che il verbale impugnato sarebbe il “secondo”.

Ma una tale soluzione non pare trovare riscontro nella norma.

Va notato, peraltro, che la disposizione di riferimento, l’art. 17, co. 2, D.lgs. n.

124/2004, è stata riformata proprio in occasione del Jobs Act.

RICORSO AL COMITATO PER TUTTI I VERBALI

Art. 17, co. 2, D.lgs. n. 124/2004 Tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento dell’Ispettorato nazionale del lavoro e gli atti di accertamento degli enti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, sono inoltrati entro 30 giorni dalla notifica degli stessi alla sede territoriale competente dell’Ispettorato e sono decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato … nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Ispettorato. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto.

Del resto, neppure emerge dall’ordinamento che due differenti atti amministrativi, quantunque attinenti di fondo ai medesimi fatti, non possano conoscere lo stesso strumento di impugnazione. Non è forse possibile ricorrere allo stesso giudice con più azioni, per differenti pretese anche attinenti, di fondo, i medesimi fatti?

Le limitazioni che potranno apparire d’ora innanzi nei verbali (es. “il ricorso al Comitato … è esperibile esclusivamente avverso il presente verbale e non nei confronti del successivo verbale in materia previdenziale/assicurativa”), oltre che porne a rischio la legittimità, non sembrano in grado di garantire appieno le esigenze difensive dei soggetti ispezionati.

Altro, chiaramente, sarebbe dire che autonomi ricorsi, se riguardanti in sostanza la medesima materia, possano venire riuniti per un’unica decisione.

Va considerato che, anche a voler “deviare” le impugnative del verbale “contributivo” verso altri organismi decidenti, potrebbe accadere – come non di rado accade per esempio con l’Inps, nel caso di ricorsi “contributivi” ex L. n. 88/1989 -, che l’Istituto si spogli delle opposizioni pervenute, rinviando per competenza le decisioni…proprio al Comitato.

Quid iuris, allora? Quali garanzie di difesa si avrebbero in questi “rimpalli”? Senza contare i sempre potenziali rischi per la regolarità dei datori di lavoro, per cui fa gioco anche la pendenza di contenziosi.

Un poco inquietante è poi il ritenuto limite di operatività del ricorso al Comitato, nelle ipotesi di “disconoscimento di rapporti di lavoro simulati contraddistinti dalla insussistenza di una prestazione lavorativa”. Ciò perché, ipso facto, se ne dovrebbe occupare il “sindacato della magistratura penale”.

Non vi è dubbio che non può essere condivisa l’opinione per cui ogni disconoscimento per insussistenza della prestazione debba diventare per forza motivo di interesse penale.

Se si intendesse per esempio dimostrare, malgrado la valutazione contraria degli ispettori, che il lavoro subordinato di un familiare del titolare dell’azienda è effettivo, per quale ragione non si dovrebbe poterne fare una questione amministrativa di mera “sussistenza” del rapporto di lavoro?

Tale “questione”, del resto, potrebbe essere tranquillamente conosciuta, in quanto di competenza, dalla magistratura civile e dal Giudice del lavoro chiamati a decidere eventuali ricorsi giudiziali. Senza scomodare i colleghi del penale.

In ultima analisi, semplificando, il rischio di un trend che limiti utili ricorsi amministrativi non può che essere quello di inflazionare le sedi giudiziarie.

di Mauro Parisi

[Sintesi n. 2/2019]